拜登的数字资产行政命令：Crypto 行业的历史拐点

出品 | 白泽研究院

昨日，美国白宫公布了一项关于加密货币监管的新行政命令，名为《关于确保负责任地发展数字资产的行政命令》（以下简称数字资产行政命令）。简单来说，该命令要求财政部、美国证券交易委员会（SEC）和其他机构研究数字资产对消费者和市场稳定的潜在威胁，实质上为政府计划如何平衡消费者保护，同时确保美国继续成为加密行业的“创新地带”制定了一项广泛的战略。

数字资产行政命令

拜登总统的数字资产行政命令分为 10 个部分：政策、目标、协调、央行数字货币（CBDC）、消费者保护、金融稳定、解决数字资产相关的非法金融行为、国际合作、定义和一般规定。 

加密货币需要监管

通过承认加密市场的巨大增长，行政命令采取了较为乐观的态度，其中包括两个值得注意的数据： 

- 加密货币市值在五年内从 140 亿美元增长到 3 万亿美元

- 16% 的美国成年人（4000 万人）投资了加密货币

在第二部分“目标”中，该命令列出了要在加密货币领域行动的六个“必须”：

1. 必须保护美国的消费者、投资者和企业。如果没有适当的保护措施，加密货币独特而多样的特征可能会给消费者、投资者和企业带来重大的财务风险。美国应确保建立全面的保障措施，并促进加密市场的健康发展，以保护消费者、投资者和企业；维护隐私也是重点之一，并防止可能助长侵犯人权的非法监视获得。

2. 必须保护美国和全球金融稳定，降低系统性风险。加密货币交易平台和服务提供商的规模迅速增长，一些可能不受或不符合适当的法规和监管。加密货币发行人、交易所、交易平台以及中介机构应遵守传统市场基础设施和金融公司的监管标准，符合同业、同风险、同规则。

3. 必须减轻滥用加密货币带来的非法金融和国家安全风险。加密货币可能带来重大的非法金融风险，包括洗钱、网络犯罪和勒索软件、毒品、人口贩运以及恐怖主义融资等，也可用作规避金融制裁的工具。去中心化金融（DeFi）生态系统、点对点支付活动以及没有控制以减轻非法金融的隐私区块链的增长也可能在未来带来额外的市场和国家安全风险。

美国必须确保对当前和未来的加密货币系统进行适当的控制和问责，以促进市场透明度、隐私和安全的高标准，包括通过监管、治理和技术措施打击非法活动。当加密货币被滥用或以非法方式使用时，可以采取监管、监督、执法等行动来减轻风险。

4. 必须加强美国在全球金融体系以及技术和经济竞争力方面的领导地位，包括通过负责任地发展支付创新和加密货币。

5. 必须促进安全和低成本的金融服务的增长。目前依然有许多美国民众没有银行账户，以及跨境汇款和支付的成本很高。通过鼓励更多、更具成本效益的金融产品和服务，确保所有美国人都能公平享受金融创新的好处，并减轻金融创新的任何不同影响。

6. 必须负责任地支持和促进开发和使用加密货币的技术进步。不同加密货币的技术架构对隐私、国家安全、金融系统的运营安全和弹性、气候变化、用户自主权的能力具有重大影响。美国有兴趣确保以负责任的方式开发、设计和实施加密货币技术和数字支付生态系统。

通过这六个目标，美国希望在这一领域持续处于全球领先地位，促进加密货币和相关创新的开发和采用的不断增长。为执行此命令，可协调的独立监管机构包括联邦储备系统理事会、消费者金融保护委员会的代表局 (CFPB)、联邦贸易委员会 (FTC)、证券交易委员会 (SEC)、商品期货交易委员会 (CFTC)、联邦存款保险公司。虽然尚未采取直接且有效的行动，但各机构有 120 至 210 天的时间为每个重点关注领域建立具体的框架。

CBDC 研究与开发的紧迫性

除了加密货币以外，通过行政命令我们还能看出拜登政府对央行数字货币（CBDC）的兴趣。

虽然我们已经在今年 1 月看到美联储发布的美元 CBDC 白皮书，但行政命令迫切鼓励 CBDC 的研究和开发。通过列举出超过 100 个国家正在探索 CBDC 这一数据，来表达研发 CBDC 的“紧迫性”。命令认为，美国的 CBDC 将是推动加密作为主流技术迈出的一大步，并有助于维持美元作为世界储备货币的地位。

根据行政命令，财政部与国务卿、司法部长、商务部长、国土安全部长、管理办公室主任和预算、国家情报总监和其他相关机构的负责人将在 180 天内编写一份关于货币和支付系统未来的报告，包括推动广泛采用加密货币的条件以及 CBDC 对美国金融体系、支付体系的现代化和变革、经济增长、金融包容性和国家安全的影响。

致力于创新+保护+打击滥用

在发布前的电话新闻会议上，白宫高级行政官员解释了该行政命令制定的原因：

“ 众所周知，加密市场近年来出现了爆炸式增长，去年 11 月达到 3 万亿美元的市值。如果没有监管，加密货币使用的爆炸式增长将对民众以及金融体系和国家安全的稳定性构成风险。缺乏足够的监督也可能为犯罪分子和其他恶意行为者提供利用加密货币洗钱或规避正当制裁的机会。但与此同时，数字资产也可以为美国的创新和竞争力提供机会，促进普惠金融。确保数字资产生态系统的负责任发展对于美国的国家安全、金融稳定、经济竞争力和持续的全球领导地位至关重要。”

不仅仅是为了确保美国在全球金融体系中的关键作用，同时也要减轻对消费者的风险。

“我们需要清醒地看到，某些早期形式的金融创新最终伤害了美国家庭，同时让一小部分人变得非常富有。这凸显了强有力的消费者和投资者保护的必要性。随着加密货币的增长，投资者纷纷涌入。根据最近的调查，大约 16% 的成年美国人（约 4000 万人）曾经投资、交易或使用过加密货币。但一些资产价格波动较大，经常暴涨暴跌，给投资者带来真正的不利影响。例如，比特币以 7,300 美元的价格开始流行起来，在 68,000 美元左右达到峰值，然后回落至 39,000 美元左右。”

发布数字资产行政命令的原因还包括对非法行为者（例如网络犯罪分子）进行打击。

“白宫已经通过协调部门和机构打击滥用加密货币导致勒索软件的兴起和传播，展示了在这一领域的领导地位。反洗钱网络和监管框架的不足是犯罪分子可以利用的最大漏洞。大多数当前的加密生态系统在设计时都没有考虑到关键控制，例如身份、制裁筛选和非法交易的可撤销性。”

制裁俄罗斯也是一方面，高级行政官员在接受记者提问时表示：

“首先要说的是，美国政府长期以来一直在采取行动，包括在执法部门和现有财政部的领导下，打击使用加密货币逃避制裁的行为。这种立场同样适用于俄罗斯 - 乌克兰危机，就像它适用于任何其他试图破坏美国国家安全的国家或政权或非国家行为者一样。我要说的是，特别是在俄罗斯，我们认为使用加密货币不是我们对整个俄罗斯经济，特别是对其中央银行实施的一系列金融制裁的可行解决方法。”

对加密行业有何影响？

从去年开始，加密市场大幅增长，在去年 11 月逼近 3 万亿美元总市值。但它仍然受到波动性的影响，过去几个月市场规模减少了近一半。由于世界各国政府大多数采取不干涉的做法，加密社区成员普遍认为加密货币的未来发展方向仍然不确定。

然而随着行业的成熟，不确定的监管环境只会给加密市场带来更多挑战。例如企业家、项目创始人无法专注于发展业务、创造就业机会和为消费者提供最好的服务。这就是为什么加密行业一再呼吁与政府进行公开对话的原因。

可以说，数字资产行政命令以及其促进全球监管合作对整个行业的正向发展来说是一个积极的信号，同时也为在美国的加密企业发展提供了监管清晰度。在此之前，新加坡、葡萄牙等国家正在通过提供税收减免、清晰的法规和其他激励措施来吸引加密企业。 

Crypto 是一项变革性技术，其重要性不容忽视，例如行政命令中提到的为没有银行账户的人提供参与金融服务的机会。如果没有明确的行业规则，这一切都不可能实现。

美国财政部长 Janet L. Yellen 在行政命令发布之后的声明表示：“拜登总统历史性的行政命令要求对数字资产政策采取协调和全面的方法。这种方法将支持负责任的创新，从而为国家、消费者和企业带来巨大利益。它还将解决与非法金融相关的风险，保护消费者和投资者，并防止对金融体系和更广泛的经济的威胁。”

一直对加密保持友好态度的国会议员 Tom Emmer 认为：“加密、代币化、区块链、NFT、智能合约和稳定币正在为具有个人自主权的更可行的经济结构提供动力。作为一个国家，制定一项战略来促进这种创新是必要的。”

一些业内人士第一时间表达了自己的看法，包括 Circle、FTX.US 和 Coinbase 在内的大多数行业顶级企业都希望此举能为加密货币创造更多的监管透明度。

稳定币 USDC 发行商 Circle 的联合创始人兼首席执行官 Jeremy Allaire 认为：“白宫行政命令和数字资产战略是加密、数字资产和 Web 3 的分水岭，类似于 1996/1997 年政府对商业互联网的整体唤醒。美国似乎正在接受这样一个现实，即数字资产是 21 世纪最重要的技术和基础设施之一。对于我们这些加密社区的人来说，恕我直言，这个行政命令应该被视为与政策制定者就重要问题进行接触的最大机会。众所周知，政策制定者的大门是敞开的，这现在是美国的全国性对话。”

曾在去年 12 月出席国会加密听证会的 Stellar 基金会首席执行官 Denelle Dixon 表示：“今天的白宫行政命令是一个重要的里程碑，指导了在美国的数字货币战略。它认识到了监管清晰的必要性，以便行业能够继续发展、成长，并满足我们对该行业不断增长的热情和动力。而且，它还承认区块链会继续存在。该命令在政府内部建立更强有力的合作的方向是我们一直在努力的进展，我们对此表示欢迎。”

FTX 的政策和监管战略主管 Mark Wetjen 表示，他的公司“渴望继续与[监管机构]合作，为我们的行业塑造一个安全、创新的环境。”

Coinbase 的首席策略官 Faryar Shirzad 认为：“我们正处于一个拐点。数字资产现在被数百万人广泛采用，政府官员对它的兴趣也越来越大。它们已成为美国生活结构中不可或缺的一部分。我们赞赏白宫认识到这是美国在世界舞台上创新的决定性时刻。”

多年来，美国 SEC 一直以价格操纵、刷量交易等原因拒绝加密行业参与者推出基于比特币或其他加密货币现货的 ETF，目前，通过在美国上市的 ETF 接触比特币的唯一方法是通过购买基于芝商所交易的比特币期货的基金，例如 Proshares 的比特币期货 ETF（交易名称 BITO）。数字资产行政命令的发布，也让一些人不禁猜测，比特币现货 ETF 是不是会更早问世？

数字资产对冲基金 ARK36 的执行董事 Mikkel Morch 表示，加密市场“非常强烈的接受度”甚至可能为 SEC 早于预期批准比特币现货 ETF 敞开大门：

“它在不久的将来获得 SEC 的批准似乎更有可能。如果发生这种情况，我们也可能会看到比特币和更广泛的加密市场的另一次爆炸性增长。”

不过，Viridi Funds 的运营主管 David Khalif 则预计，尽管行政命令中的语气较为乐观，但由于欺诈问题，SEC 仍然会将在短期内继续反对加密货币的现货 ETF。虽然他预计美联储需要数年时间才能完全理解政府支持的加密货币的影响，但行政命令和其他围绕加密货币的监管框架可以缓和 SEC 对现货 ETF 的反对。

“如果美国政府确实创造了一种 [美联储发行的数字货币]，那么更多基于加密货币的 ETP 极有可能被认为对公开市场的投资者来说是安全的，”David 表示。

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风险提示：

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